Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nach dem BND-Gesetz verstößt in derzeitiger Form gegen Grundrechte des Grundgesetzes

Urteil vom 19. Mai 2020 1 BvR 2835/17

Mit heute verkündetem Urteil hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass die Überwachung der Telekommunikation von Ausländern im Ausland durch den Bundesnachrichtendienst an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden ist und nach der derzeitigen Ausgestaltung der Ermächtigungsgrundlagen gegen das grundrechtliche Telekommunikationsgeheimnis (Art. 10 Abs. 1 GG) und die Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) verstößt. Dies betrifft sowohl die Erhebung und Verarbeitung der Daten als auch die Übermittlung der hierdurch gewonnenen Daten an andere Stellen wie ebenfalls die Kooperation mit anderen ausländischen Nachrichtendiensten. Eine verfassungsmäßige Ausgestaltung der gesetzlichen Grundlagen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung (auch: „Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung“) ist jedoch möglich.

Nach der Entscheidung ist die Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte nach Art. 1 Abs. 3 GG nicht auf das deutsche Staatsgebiet begrenzt. Jedenfalls der Schutz des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als Abwehrrechte gegenüber einer Telekommunikationsüberwachung erstreckt sich auch auf Ausländer im Ausland. Das gilt unabhängig davon, ob die Überwachung vom Inland oder vom Ausland aus erfolgt. Da der Gesetzgeber demgegenüber von der Unanwendbarkeit der Grundrechte ausgegangen ist, hat er den hieraus folgenden Anforderungen weder in formeller noch in inhaltlicher Hinsicht Rechnung getragen. Weder ist er hinsichtlich Art. 10 Abs. 1 GG dem Zitiergebot nachgekommen noch genügen die Vorschriften zentralen Anforderungen der Grundrechte in inhaltlicher Hinsicht. Insbesondere ist die Überwachung nicht auf hinreichend bestimmte Zwecke begrenzt und durch diese kontrollfähig strukturiert; auch fehlt es an verschiedenen Schutzvorkehrungen, etwa zum Schutz von Journalisten oder Rechtsanwälten. Hinsichtlich der Datenübermittlung fehlt es neben anderem an der Gewährleistung eines hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutzes und ausreichender Eingriffsschwellen. Entsprechend enthalten die Vorschriften zu den Kooperationen mit ausländischen Nachrichtendiensten keine hinreichenden Begrenzungen und Schutzvorkehrungen. Hinsichtlich all dieser Befugnisse fehlt es zudem an einer ausgebauten unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle. Eine solche Kontrolle muss als kontinuierliche Rechtskontrolle ausgestaltet sein und einen umfassenden Kontrollzugriff ermöglichen. 

Bei verhältnismäßiger Ausgestaltung ist das Instrument der strategischen Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung demgegenüber mit den Grundrechten des Grundgesetzes im Grundsatz vereinbar. Die beanstandeten Vorschriften gelten daher bis zum Jahresende 2021 fort, um dem Gesetzgeber eine Neuregelung unter Berücksichtigung der grundrechtlichen Anforderungen zu ermöglichen.

Sachverhalt:

Die Beschwerdeführer, überwiegend ausländische Journalisten, die im Ausland über Menschrechtsverletzungen in Krisengebieten oder autoritär regierten Staaten berichten, wenden sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde gegen die Neufassung des BND-Gesetzes aus dem Jahr 2016 und ihnen hierdurch drohende Überwachungsmaßnahmen. Mit der Regelung wurde die bisherige Praxis der strategischen Überwachung der Telekommunikation von Ausländern im Ausland durch den Bundesnachrichtendienst erstmals auf eine gesetzliche Grundlage gestellt. Sie eröffnet dem Dienst Zugriff auf Telekommunikationsübertragungswege oder -netze, um aus der Gesamtheit der dadurch erfassten Telekommunikationsdaten unter Nutzung von Suchbegriffen (Selektoren), anderen Analyseinstrumenten und durch eine anschließende händische Auswertung diejenigen herauszufiltern, die nachrichtendienstlich bedeutsam sind. Vor der inhaltlichen Auswertung sind nach den angegriffenen Regelungen, soweit möglich, die Telekommunikationsverkehre mit Deutschen und Inländern auszusondern; diese werden aus technischen Gründen zunächst miterfasst, sollen nachrichtendienstlicher Sichtung prinzipiell aber nicht eröffnet werden.

Als Form der „strategischen Überwachung“ ist diese Befugnis nicht an konkrete Anlässe oder Verdachtsmomente geknüpft, sondern kann – bezogen auf die Kommunikation von Ausländern im Ausland – allgemein zur Gewinnung von Anhaltspunkten für Gefahrenlagen oder allgemeinen Erkenntnissen von außen- und sicherheitspolitischem Interesse für die Bundesrepublik eingesetzt werden und jeden Telekommunikationsakt erfassen. Die Befugnis ist damit nicht durch objektivierte Eingriffsschwellen, sondern allein final angeleitet und begrenzt. Dabei kann die Überwachung sowohl personenunabhängig auf inhaltliche Suchbegriffe als auch – wie in der Praxis ganz überwiegend – auf formale Suchbegriffe (wie Telekommunikationskennungen) gestützt werden; sie kann sich damit auch auf bestimmte Personen richten. Verkehrsdaten können für sechs Monate auch bevorratend gespeichert und unabhängig von Suchbegriffen ausgewertet werden.

Die Angriffe der Verfassungsbeschwerde richten sich zunächst gegen die gesetzlich neu geregelten Bestimmungen, die dem Bundesnachrichtendienst im Wege der Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung die Erhebung, Speicherung und Auswertung von Daten erlauben. Angegriffen werden ferner schon zuvor bestehende Bestimmungen, die den Bundesnachrichtendienst dazu ermächtigen, seine Erkenntnisse an in- und ausländische Stellen zu übermitteln, soweit diese sich nunmehr auch auf die Übermittlung von Daten aus den neu geschaffenen Befugnissen erstrecken. Diese erlauben dem Bundesnachrichtendienst einheitlich und unabhängig davon, auf welcher Rechtsgrundlage die Daten erhoben wurden, Erkenntnisse unter näheren Voraussetzungen im Einzelfall an inländische öffentliche Stellen (vor allem Polizeien und Staatsanwaltschaften), an ausländische öffentliche Stellen und an private Stellen zu übermitteln. Zum Großteil wird hierfür auf Vorschriften anderer Gesetze, insbesondere auf die Übermittlungsvorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes verwiesen. Angriffsgegenstand der Verfassungsbeschwerde sind überdies Befugnisse, die dem Bundesnachrichtendienst bei der Ausland-Ausland-Überwachung die Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten erlauben. Hierzu gehört eine Filterung der vom Bundesnachrichtendienst erhobenen Datenverkehre anhand von seitens der Partnerdienste bestimmten Suchbegriffen sowie die automatisierte Übermittlung der Trefferfälle an den ausländischen Dienst; ebenso zählt hierzu die automatisierte Übermittlung von unselektierten Verkehrsdaten.

Die daneben bestehenden Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur strategischen Überwachung der Telekommunikation, an der auf mindestens einer Seite Deutsche oder Inländer beteiligt sind (§§ 5 ff. des Artikel 10-Gesetzes), sind nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

I. Das Bundesverfassungsgericht hat mit der Entscheidung erstmals klargestellt, dass sich der Schutz der Grundrechte gegenüber der deutschen Staatsgewalt nicht auf das deutsche Staatsgebiet beschränkt.

1. Art. 1 Abs. 3 GG begründet eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes. Einschränkende Anforderungen, die die Grundrechtsbindung von einem territorialen Bezug zum Bundesgebiet oder der Ausübung spezifischer Hoheitsbefugnisse abhängig machen, lassen sich weder der Vorschrift selbst noch ihrer Entstehungsgeschichte oder systematischen Einbettung entnehmen. Dem grundgesetzlichen Anspruch eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden Grundrechtsschutzes entspricht es vielmehr, dass die Grundrechte als subjektive Rechte immer dann schützen, wenn der deutsche Staat handelt und damit potentiell Schutzbedarf auslösen kann – unabhängig davon, an welchem Ort, gegenüber wem und in welcher Form. Das gilt jedenfalls für die Grundrechte als Abwehrrechte gegenüber Überwachungsmaßnahmen, wie sie hier in Frage stehen.

Solche Grundrechtsbindung auch gegenüber Ausländern im Ausland entspricht zugleich der Einbindung der Bundesrepublik in die internationale Staatengemeinschaft. Das Grundgesetz stellt die Grundrechte in Art. 1 Abs. 2 GG in den Zusammenhang internationaler Menschenrechtsgewährleistungen, die über die Staatsgrenzen hinweg auf einen Schutz abzielen, der dem Menschen als Menschen gilt. Soweit es sie nicht als Deutschen-, sondern als Menschenrechte verbürgt, ist es konsequent, dass sie gegenüber der deutschen Staatsgewalt auch für Ausländer im Ausland gelten. Hierin liegt weder ein Verstoß gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot noch eine Beschränkung der Handlungs- oder Rechtsetzungsmacht anderer Staaten. Vielmehr wird hierdurch verhindert, dass der Grundrechtsschutz unter den Bedingungen der Internationalisierung hinter einem sich erweiternden Handlungsradius der deutschen Staatsgewalt zurückbleibt und im Zusammenwirken der Staaten gegebenenfalls sogar unterlaufen werden kann.

2. Die umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte lässt unberührt, dass sich die Reichweite ihrer Schutzwirkung unterscheiden kann. So mögen schon hinsichtlich des persönlichen und sachlichen Schutzbereichs einzelne Gewährleistungen im Inland und Ausland in unterschiedlichem Umfang Geltung beanspruchen. Ebenso kann zwischen verschiedenen Grundrechtsdimensionen – etwa der Wirkung der Grundrechte als Abwehrrechte, als Leistungsrechte, als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen oder als Grundlage von Schutzpflichten – zu unterscheiden sein. Erst recht ist der Einbindung staatlichen Handelns in ein ausländisches Umfeld bei der Bestimmung von Anforderungen an die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen.

3. Vorliegend geht es um den Schutz vor Überwachungsmaßnahmen durch Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in ihrer Abwehrdimension gegenüber der Auslandsfernmeldeaufklärung durch den Bundesnachrichtendienst. Diese Grundrechte sind nach Art. 1 Abs. 3 GG hier anwendbar, so dass eine Überwachung in sie eingreift. Eine Freistellung nachrichtendienstlicher Aufklärungsmaßnahmen von der Grundrechtsbindung wegen ihrer Auslandsgerichtetheit kennt das Grundgesetz ebensowenig wie wegen ihres politischen Charakters. Vielmehr schafft die umfassende Grundrechtsbindung nach Art. 1 Abs. 3 GG die Voraussetzungen dafür, auch Grundrechtsgefährdungen durch neue technische Entwicklungen und sich hierdurch ergebende Kräfteverschiebungen Rechnung tragen zu können. Das gilt insbesondere für die zunehmende Bedeutung der Nachrichtendienste im Zuge der Fortentwicklung der Informationstechnik und des hiermit möglich gewordenen Ausgriffs auf das Ausland.

4. Der grundrechtliche Schutz vor staatlichen Überwachungsmaßnahmen gilt auch für die Kommunikation von Personen, die als sogenannte Funktionsträger für eine ausländische juristische Person handeln. Dass diejenigen, für die sie handeln und kommunizieren – wie zum Beispiel ausländische Presseunternehmen – sich selbst nicht auf die Grundrechte berufen können, ändert daran nichts.

II. Auf dieser Grundlage hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die angegriffenen Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zunächst schon aus formellen Gründen verfassungswidrig sind.

1. Allerdings bestehen keine kompetenzrechtlichen Bedenken. Die Befugnisse zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung können auf die Gesetzgebungskompetenz der „auswärtigen Angelegenheiten“ nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt werden. Zwar eröffnet dieser nicht die Aufklärung von Straftaten mit Auslandsbezug als solchen. Dem Bundesnachrichtendienst kann auf dieser Kompetenzgrundlage aber nicht nur die Aufgabe einer politischen Unterrichtung der Bundesregierung, sondern auch die Früherkennung von aus dem Ausland drohenden Gefahren von internationaler Dimension als eigene, nicht operativ wahrzunehmende Aufgabe übertragen werden. Es muss sich dabei um Gefahren handeln, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stellung der Bundesrepublik in der Staatengemeinschaft auswirken können und gerade in diesem Sinne von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind.

2. Die angegriffenen Vorschriften sind aber formell verfassungswidrig, weil sie zu Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis nach Art. 10 Abs. 1 GG ermächtigen, ohne das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG zu beachten. Erachtet der Gesetzgeber die Grundrechte nicht für anwendbar, fehlt es ihm am Bewusstsein, zu Grundrechtseingriffen zu ermächtigen, und zugleich am Willen, sich über deren Auswirkungen Rechenschaft abzulegen. Dies aber ist Sinn des Zitiergebots.

III. Auch in inhaltlicher Hinsicht genügen die Vorschriften den sich aus den Grundrechten ergebenden zentralen Anforderungen nicht. Dies betrifft zunächst die Regelung der Telekommunikationsüberwachung selbst.

1. Allerdings ist das Instrument der strategischen Telekommunikationsüberwachung als besonderes Instrument der Auslandsaufklärung im Grundsatz mit Art. 10 Abs. 1 GG vereinbar. Als anlasslose, im Wesentlichen nur final angeleitete und begrenzte Befugnis ist sie jedoch eine Ausnahmebefugnis, die auf die Auslandsaufklärung durch eine Behörde, welche selbst keine operativen Befugnisse hat, begrenzt bleiben muss und nur durch deren besonderes Aufgabenprofil gerechtfertigt ist.

a) Die strategische Auslandstelekommunikationsüberwachung ist eine Maßnahme von besonders schwerem Eingriffsgewicht. Schwer wiegt sie schon deshalb, weil mit ihr heimlich in persönliche Kommunikationsbeziehungen eingedrungen wird. Zwar ist sie im Vergleich zur Überwachung aufgrund einer Einzelanordnung typischerweise weniger zielgenau und nicht in gleicher Weise auf operative Konsequenzen gerichtet wie Überwachungsmaßnahmen gegenüber Deutschen oder Inländern, auf die der deutsche Staat leichter zugreifen kann. Besonders erschwerend fällt jedoch die außerordentliche Streubreite der strategischen Telekommunikationsüberwachung ins Gewicht. Sie ist anlasslos gegenüber jedermann einsetzbar; objektive Eingriffsschwellen werden weder in Bezug auf begrenzende Situationen noch auf die von der Überwachung betroffenen Personen vorausgesetzt. Dabei hat eine solche Befugnis insbesondere unter den heutigen Bedingungen der Informationstechnik und ihrer Bedeutung für die Kommunikationsbeziehungen eine außerordentliche Reichweite. Zu berücksichtigen ist dabei, dass sie – anders als es Gegenstand früherer Entscheidungen zur Fernmeldeaufklärung war – auch gezielt personenbezogene Überwachungen ermöglicht und eine gesamthaft bevorratende Speicherung und Auswertung von Verkehrsdaten eröffnet. Das Instrument erlaubt heute, tief in den Alltag hinreichende, auch höchst private und spontane Kommunikationsvorgänge zu analysieren und zu erfassen sowie bei der Internetnutzung zum Ausdruck kommende Interessen, Wünsche und Vorlieben aufzuspüren.

b) Die strategische Überwachung kann als spezifische Befugnis der Auslandsaufklärung dennoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Maßgeblich sind hierfür die besonderen Bedingungen staatlichen Handelns und die Schwierigkeiten der Informationsgewinnung im Ausland, denen der Gesetzgeber hier ausnahmsweise durch den Verzicht auf objektivierte Eingriffsschwellen Rechnung tragen darf. Von Bedeutung ist auch das überragende öffentliche Interesse an einer wirksamen Auslandsaufklärung. Die Versorgung der Bundesregierung mit Informationen für ihre außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen hilft ihr, sich im machtpolitischen Kräftefeld der internationalen Beziehungen zu behaupten, und kann folgenreiche Fehlentscheidungen verhindern. Insoweit geht es mittelbar zugleich um die Bewahrung demokratischer Selbstbestimmung und den Schutz der verfassungsrechtlichen Ordnung – und damit um Verfassungsgüter von hohem Rang. Von Gewicht ist hierbei, dass im Zuge der Entwicklung der Informationstechnik und der internationalen Kommunikation, ebenso wie damit der engeren grenzüberschreitenden Verflechtung der Lebensbedingungen im Allgemeinen, Bedrohungen vom Ausland aus erheblich zugenommen haben. Die Früherkennung von Gefahrenlagen, die aus dem Ausland drohen, gewinnt hierbei auch für die Sicherheit besondere Bedeutung. Die Erweiterung und Internationalisierung der Kommunikationsmöglichkeiten und die damit gesteigerte Politisierung und Organisationsfähigkeit international agierender krimineller Gruppierungen führen dazu, dass innerstaatliche Gefahrenlagen oftmals in Netzwerken international zusammenarbeitender Akteure gründen und leicht eine außen- und sicherheitspolitische Dimension erhalten können. Ein weiterer Gesichtspunkt für die Rechtfertigungsfähigkeit der strategischen Telekommunikationsüberwachung liegt darin, dass die Folgen der anlasslosen Durchführung dadurch etwas abgemildert werden, dass sie durch eine Behörde vorgenommen werden, die selbst grundsätzlich keine operativen Befugnisse hat.

2. Die Ausgestaltung der strategischen Überwachung muss auf dieses Aufgabenprofil der Auslandsaufklärung bezogen und von ihm aus in verhältnismäßiger Weise begrenzt sein. Dem genügen die angegriffenen Vorschriften weithin nicht.

a) Das Grundgesetz lässt eine globale und pauschale Überwachung auch zu Zwecken der Auslandsaufklärung nicht zu. Deshalb hat der Gesetzgeber zunächst einschränkende Maßgaben zum Volumen der für die jeweiligen Übertragungswege auszuleitenden Daten vorzugeben und sicherzustellen, dass das von der Überwachung abgedeckte geographische Gebiet begrenzt bleibt.

b) Gesetzlich ist klar vorzugeben, dass die Inlandskommunikation sowie erforderlichenfalls die Kommunikation, an der auf mindestens einer Seite Deutsche oder Inländer beteiligt sind, vor einer manuellen Auswertung nach dem Stand von Wissenschaft und Technik bestmöglich auszufiltern ist. Für Fälle, in denen das nicht gelingt, ist im Rahmen einer manuellen Sichtung prinzipiell deren unverzügliche Löschung sicherzustellen. Ausnahmen hiervon sind nur eng begrenzt möglich und gesetzlich zu regeln.

c) Der Gesetzgeber muss die Überwachungszwecke hinreichend präzise und normenklar festlegen. Dient die strategische Überwachung der Gefahrenerkennung, bedarf es einer substantiellen Beschränkung auf begrenzte und differenzierte schwerwiegende Zwecke. Soweit die Überwachung demgegenüber alleine Regierungsentscheidungen vorbereiten soll, kann das Gesetz sie innerhalb des gesamten Aufgabenspektrums des Bundesnachrichtendienstes zulassen. Dann müssen eine Zweckänderung oder Datenübermittlung an andere Stellen aber prinzipiell ausgeschlossen sein.

d) Als Ausgleich für objektivierte Eingriffsschwellen ist die Überwachung in förmlich festgelegte und hinreichend differenzierte Überwachungsmaßnahmen aufzugliedern. Verfahrensregelungen müssen die Ausrichtung der Überwachung auf die insoweit jeweils bestimmten Zwecke hin strukturieren und damit auch kontrollierbar machen. Für die Auswertung der erfassten Daten muss der Gesetzgeber die wesentlichen Rahmenbestimmungen selbst vorgeben. Dazu gehören das Gebot einer unverzüglichen Auswertung, die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei der Auswahl der Suchbegriffe, Regelungen zu eingriffsintensiven Methoden der Datenauswertung und die Beachtung besonderer Diskriminierungsverbote.

e) Die Befugnis, Verkehrsdaten im Rahmen der Auslandsüberwachung gesamthaft zu speichern und zu bevorraten, muss hinsichtlich der davon erfassten Datenströme begrenzt bleiben; eine Speicherungsdauer von sechs Monaten darf nicht überschritten werden.

f) Eine gezielte Überwachung der Kommunikation bestimmter Personen, etwa anhand von Kennnummern, ist gegenüber Ausländern nicht generell unzulässig. Sie bedarf aber begrenzender Maßgaben, die dem Schutzbedarf der Betroffenen Rechnung tragen. Das Gesetz muss die Gründe und Gesichtspunkte, unter denen strategische Überwachungsmaßnahmen gezielt auf bestimmte Personen gerichtet werden dürfen, jedenfalls in finaler Form näher festlegen. Gegenüber Personen, die als mögliche Verursacher von Gefahren oder in Blick auf gegenüber ihnen zu ergreifende Folgemaßnahmen im unmittelbaren Interesse des Nachrichtendienstes stehen, hat der Gesetzgeber insoweit einen eigenen Schutzmechanismus vorzusehen.

g) Daneben gelten besondere Anforderungen für den Schutz von Berufs‑ und Personengruppen, deren Kommunikation eine gesteigerte Vertraulichkeit verlangt. Ein gezieltes Eindringen in solche schutzwürdigen Vertraulichkeitsbeziehungen, etwa von Rechtsanwälten oder Journalisten, kann nicht schon allein damit gerechtfertigt werden, dass die angestrebten Informationen nachrichtendienstlich nützlich sind. Eine gezielte Überwachung dieser Personengruppen ist vielmehr an qualifizierte Eingriffsschwellen zu binden. Wird die Erfassung von besonders schutzwürdigen Vertraulichkeitsbeziehungen erst im Rahmen der Auswertung bemerkt, bedarf es zusätzlich einer Abwägung, ob die entsprechende Kommunikation ausgewertet und genutzt werden darf. Für die Frage der Schutzwürdigkeit kommt es auf die sich aus den Grundrechten des Grundgesetzes ergebenden Wertentscheidungen an.

h) Weiterhin muss der Gesetzgeber dem Kernbereich privater Lebensgestaltung Rechnung tragen. Eine Auswertung ist unverzüglich zu unterbrechen, sobald erkennbar wird, dass eine Überwachung in den Kernbereich persönlicher Lebensgestaltung eindringt; schon bei Zweifeln darf die Maßnahme grundsätzlich nur in Form von Aufzeichnungen fortgesetzt werden, die vor ihrer Auswertung von einer unabhängigen Stelle zu sichten sind. Erkenntnisse aus dem höchstpersönlichen Lebensbereich dürfen nicht verwertet werden und sind unverzüglich zu löschen.

i) Zu den Verhältnismäßigkeitsanforderungen gehört schließlich die Vorgabe von Löschungspflichten. Der Gesetzgeber hat durch hinreichend eng getaktete Prüfpflichten sicherzustellen, dass Daten nicht ohne Rechtfertigung gespeichert bleiben. Die zentralen Schritte der Datenlöschung sind, soweit für eine unabhängige Kontrolle sinnvoll und erforderlich, zu protokollieren.

IV. Nicht hinreichend begrenzt ausgestaltet sind auch die angegriffenen Regelungen zur Übermittlung von Erkenntnissen der Auslandsüberwachung an andere Stellen.

1. Die Übermittlung personenbezogener Daten aus der strategischen Überwachung an andere Stellen begründet einen eigenen Grundrechtseingriff und bedarf – entsprechend ständiger Rechtsprechung – einer eigenen normenklaren und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage.

a) Da die Datenerhebung im Rahmen der strategischen Überwachung keine anlassbezogenen Eingriffsschwellen voraussetzt, ist sicherzustellen, dass entsprechende Schwellen stattdessen für die Übermittlung der daraus gewonnenen Erkenntnisse gelten. Verhältnismäßig ist eine Übermittlung danach nur, wenn die zu übermittelnden personenbezogenen Daten mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln neu erhoben werden dürften („hypothetische Datenneuerhebung“). Dies setzt als Ziel der Übermittlung den Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter sowie bereits hinreichend konkretisierte Erkenntnisse voraus – so wie es etwa auch für die Durchführung einer Wohnraumüberwachung erforderlich wäre. Die Übermittlung verlangt eine eigene Prüfung und förmliche Entscheidung des Bundesnachrichtendienstes und bedarf der Protokollierung unter Nennung der einschlägigen Rechtsgrundlage.

b) Demgegenüber ist die Übermittlung personenbezogener Daten unmittelbar an die Bundesregierung ohne weiteres zulässig, soweit sie ausschließlich der politischen Information und Vorbereitung von Regierungsentscheidungen dient. Eine Weiterleitung durch die Bundesregierung an andere Stellen kommt nur unter den genannten allgemeinen Übermittlungsvoraussetzungen in Betracht. Soweit eine Überwachungsmaßnahme unabhängig von einem Ziel der Gefahrenfrüherkennung von vornherein ausschließlich mit dem Ziel der politischen Information der Bundesregierung gerechtfertigt wurde, ist eine Weiterleitung prinzipiell ausgeschlossen und nur in eng begrenzten Sonderfällen möglich.

c) Soweit Daten an ausländische Stellen übermittelt werden, muss der Gesetzgeber zusätzlich eine Vergewisserung über den rechtsstaatlichen Umgang mit den Daten auf Empfängerseite vorschreiben. Sie betrifft sowohl die Wahrung datenschutzrechtlicher Anforderungen als auch die Einhaltung elementarer menschenrechtlicher Grundsätze. Gibt es Anhaltspunkte, dass eine von der Übermittlung betroffene Person dadurch spezifisch gefährdet sein könnte, bedarf es insoweit einer auf den einzelnen Übermittlungsanlass bezogenen Prüfung.

2. Die angegriffenen Übermittlungsvorschriften in § 24 BNDG sowie die hiermit in Bezug genommenen Vorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes genügen diesen Anforderungen durchgehend nicht.

V. Auch die Vorschriften zu den Kooperationen genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.

1. Als völkerrechtsfreundliche und auf internationale Zusammenarbeit angelegte Ordnung ist das Grundgesetz für Kooperationen mit ausländischen Diensten offen. Es verlangt aber klare gesetzliche Regelungen, die sicherstellen, dass die grundrechtlichen Grenzen durch das Miteinander und den Austausch der Nachrichtendienste nicht überspielt werden. Die gesetzlichen Regelungen müssen daher insbesondere einen Austausch von Erkenntnissen aus auf Deutschland bezogenen Überwachungsmaßnahmen ausländischer Dienste unterbinden. Ein solcher „Ringtausch“ ist verfassungsrechtlich verboten. Zudem muss die Verantwortung des Bundesnachrichtendienstes für die von ihm erhobenen und ausgewerteten Daten im Kern gewahrt bleiben. Auch folgt aus der Schutzdimension der Grundrechte, dass der deutsche Staat Personen, die im Inland dem Schutz seiner Rechtsordnung unterstehen, vor grundrechtswidrigen Überwachungsmaßnahmen anderer Staaten schützen muss.

2. Für die Datenerhebung und -nutzung im Rahmen von Kooperationen hat der Gesetzgeber die oben dargelegten Anforderungen an die strategische Überwachung zunächst entsprechend zur Geltung zu bringen.

3. Spezifische Anforderungen gelten, wenn der Bundesnachrichtendienst fremdbenannte Suchbegriffe benutzen soll, um damit erzielte Trefferfälle automatisiert an Partnerdienste zu übermitteln. Erforderlich ist dafür zunächst eine wirksame Kontrolle der fremdbenannten Suchbegriffe und der Trefferfälle. Zu diesem Zweck müssen die Suchbegriffe von den Partnerdiensten plausibilisiert werden. Zusätzlich muss der Bundesnachrichtendienst auch in diesem Rahmen den Schutz besonders schutzwürdiger Personengruppen bestmöglich sicherstellen. Schließlich setzt eine automatisierte Übermittlung gehaltvolle Zusagen der Partnerdienste voraus, da sie die Auswertung der Daten in deren Hände legt. Diese Zusagen sind am Schutz der Grundrechte der überwachten Personen auszurichten.

Besondere Anforderungen gelten ferner für die Übermittlung gesamthaft erhobener („unselektierter“) Verkehrsdaten. Hier gibt der Bundesnachrichtendienst die von ihm erhobenen Daten ohne jede Kontrollmöglichkeit aus der Hand. Eine solche Übermittlung von Verkehrsdaten kann daher nicht kontinuierlich und allein final angeleitet erlaubt werden. Sie setzt vielmehr einen qualifizierten Aufklärungsbedarf bezüglich einer spezifisch konkretisierten Gefahrenlage voraus. Die Partner müssen die Löschung der Daten nach spätestens sechs Monaten zusagen.

VI. Die angegriffenen Vorschriften genügen schließlich nicht den Anforderungen an eine ausgebaute unabhängige objektivrechtliche Kontrolle.

1. Auskunftsansprüche gegenüber Nachrichtendiensten können so weit beschränkt werden, wie das für eine wirksame Aufgabenwahrnehmung unverzichtbar ist. Von grundsätzlich bestehenden Benachrichtigungspflichten kann der Gesetzgeber in Abwägung mit verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgütern Dritter und zur Gewährleistung einer wirksamen Aufgabenwahrnehmung Ausnahmen vorsehen, die auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken sind. Er darf in Bezug auf Personen im Ausland für Maßnahmen der strategischen Überwachung grundsätzlich von Benachrichtigungspflichten absehen. Damit sind die Anforderungen an die Transparenz staatlichen Handelns und die praktische Möglichkeit, individuellen Rechtsschutz zu erlangen, weit zurückgenommen. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit bedarf es im Ausgleich hierfür sowie zur Einhegung der im Wesentlichen allein final strukturierten Befugnisse einer ausgebauten unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle. Sie ist als kontinuierliche Rechtskontrolle auszugestalten, die einen umfassenden Kontrollzugriff ermöglicht.

2. Die Kontrolle hat damit zwei Funktionen zu erfüllen: Zum einen muss sie das Rechtsschutzdefizit ausgleichen, das durch die faktisch sehr begrenzten individuellen Rechtsschutzmöglichkeiten, insbesondere wegen des Verzichts auf Benachrichtigungspflichten, besteht. Zum anderen hat sie als Ausgleich für die im Wesentlichen nur finale Anleitung der Überwachungsbefugnisse die gebotene verfahrensmäßige Strukturierung der Handhabung dieser Befugnisse abzusichern. Dabei ist einerseits eine mit abschließenden Entscheidungsbefugnissen verbundene gerichtsähnliche Kontrolle sicherzustellen, der die wesentlichen Verfahrensschritte der strategischen Überwachung – zum Teil auch ex ante – unterliegen, sowie anderseits eine administrative Kontrolle, die eigeninitiativ stichprobenmäßig den gesamten Prozess der Überwachung auf seine Rechtmäßigkeit prüfen kann.

3. Zu gewährleisten ist eine Kontrolle in institutioneller Eigenständigkeit. Hierzu gehören ein eigenes Budget, eine eigene Personalhoheit sowie Verfahrensautonomie. Die Kontrollorgane sind personell wie sächlich so auszustatten, dass sie ihre Aufgaben wirksam wahrnehmen können. Inhaltlich müssen sie gegenüber dem Bundesnachrichtendienst alle für eine effektive Kontrolle erforderlichen Befugnisse haben. Dabei ist dafür Sorge zu tragen, dass die Kontrolle nicht durch die „Third Party Rule“ behindert wird. Zwischen den mit der objektivrechtlichen Kontrolle betrauten Kontrollinstanzen untereinander muss ein offener und unmittelbarer Austausch gewährleistet sein. Auch ist eine Möglichkeit vorzusehen, Beanstandungen gegenüber der Behördenleitung und erforderlichenfalls der Leitung des aufsichtführenden Bundeskanzleramts vorzutragen sowie Kritik in abstrakter, die Geheimhaltung gewährleistender Weise letztlich auch an das Parlament und damit an die Öffentlichkeit heranzutragen.

VII. Da die Befugnisse für die Sicherung der politischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erhebliche Bedeutung haben und grundsätzlich in einer Weise ausgestaltet werden können, die mit den Grundrechten vereinbar ist, hat das Bundesverfassungsgericht angeordnet, dass die beanstandeten Vorschriften trotz ihrer Verfassungswidrigkeit vorläufig, längstens aber bis zum 31. Dezember 2021, fortgelten.

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Monatelang haben EU-Kommission, EU-Parlament und der EU-Rat im sogenannten Trilog hinter verschlossenen Türen an einem neuen EU-Urheberrecht gearbeitet. Im Kern geht es darum, die finanziellen Interessen der großen Medienkonzerne gegenüber Betreibern von Internetplattformen durchzusetzen.

Ausgetragen wird dieser Konflikt auf den Rücken der Internetnutzer und Kreativen. Diese müssen nach dem aktuellen Entwurf mit erheblichen Einschränkungen rechnen. Das freie Internet, wie wir es kennen, könnte zu einem „Filternet“ verkommen, in dem Plattformbetreiber darüber entscheiden müssen, was wir schreiben, hochladen und sehen dürfen. Denn das geplante Gesetz schreibt Internetseiten und Apps vor, dass sie hochgeladene Inhalte präventiv auf Urheberrechtsverletzungen prüfen müssen. Selbst kleinere Unternehmen müssten demnach fehleranfällige, teure und technisch unausgereifte Uploadfilter einsetzen (Artikel 13) und für minimale Textausschnitte aus Presseerzeugnissen Lizenzen erwerben, um das sogenannte Leistungsschutzrecht einzuhalten (Artikel 11).

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Ein Verband auf Irrwegen

Der Deutsche Journalisten-Verband versteht sich seit geraumer Zeit als der Sittenwächter der Nation und Kämpfer gegen die Meinungsfreiheit. Das erstaunt, sollte sich ein Journalisten-Verband doch besonders für Meinungs- und Pressefreiheit einsetzen. 

So möchte der selbstgerechte DJV keine Mitglieder „pressefeindlicher (!)“ Parteien in seinen Reihen dulden. Das Wort „AfD“ wird im Petitionstext zwar vermieden, in der Begründung wird aber deutlich, dass der DJV seine Mitglieder einem Gesinnungstest unterziehen möchte, wie er früher in diversen Regimen gängig war. Ein Verband auf Irrwegen weiterlesen

Dresdner Erklärung des DJV 2018

Der Ansehensverlust des deutschen Mainstream-Journalismus, verbunden mit massiven Auflagen-, Quoten- und Jobverlusten, hängt wesentlich von den journalistischen Inhalten ab. Das zahlende Publikum akzeptiert handgreiflich einen oft manipulativ von politischer Meinung durchdrungenen, belehrenden und erziehenden „Journalismus“ immer weniger.

Dies ist nicht die einzige Ursache der existenziellen Probleme, aber die einzige, die ein Journalisten-Verband – ein wenig – beeinflussen kann. Es kommt auf den Markt an, nicht darauf, ob man den Kollegen, der „Meinungs-Blase“ oder der jeweiligen Partei/Regierung gefällt.

Umso erstaunlicher ist, dass der DJV sich um das Thema eines neutralen Journalismus als Dienstleistung seit langem herumdrückt und stattdessen Journalisten als über dem Recht aller anderen stehende Weltenrichter darstellt, die immer und überall alles dürfen – oder „Opfer“ sind. So schafft man kein Verständnis für Pressefreiheit, die nun einmal – nur – ein Abwehrrecht gegen den übergriffigen Staat ist und Private nicht bindet.

Unser Änderungsantrag zur Dresdner Erklärung lautet entsprechend:

Der Deutsche Journalisten-Verband (DJV) lehnt alle Formen von politischem Extremismus strikt ab. Journalisten dienen der Demokratie und ihren Grundwerten durch wahrheitsgemäße, vollständige und neutrale Berichterstattung zwecks Information des Publikums.
Soweit überhaupt ein Interesse an der persönlichen Meinung von Journalisten besteht, ist diese personal, formal und inhaltlich strikt von der Fakten-Berichterstattung zu trennen nach dem Grundsatz „Wer berichtet, kommentiert nicht, wer kommentiert, berichtet nicht“.
Mit politischer Berichterstattung und/oder Kommentierung befasste Journalisten legen eine eventuelle Mitgliedschaft in einer politischen Partei oder sonstige Interessenbindung unaufgefordert offen; dasselbe gilt für die Mitglieder des Bundes-Vorstands des DJV und den Geschäftsführer.

AfD – Kein Objekt für Verfassungsschutz

Der DJV Bundesverband begründet seine Forderung „AfD – Objekt für den Verfassungsschutz“ nach der Beobachtung der AfD durch den Verfassungsschutz mit einer angeblicher Ablehnung des Grundrechts der Pressefreiheit durch die Partei.

Dazu äußert sich der Vorsitzende des Landesverbandes Berlin-Brandenburg Dipl.-Ing. Klaus D. Minhardt: „Ein Journalisten-Verband hat die Aufgabe, sich um die Belange seiner Mitglieder zu kümmern und sie mit Rat und Tat zu unterstützen. Dazu gehört keinesfalls, dass man den Verfassungsschutz auffordert, eine demokratisch legitimierte Partei beobachten zu lassen. Der DJV Bundesverband überschreitet mit dieser Pressemitteilung eindeutig die Grenzen der Neutralität und ignoriert, dass er für derartige Einmischungen in die Politik kein Mandat durch seine Landesverbände und deren Mitglieder hat. Unser Landesverband distanziert sich daher von dieser Forderung.“ AfD – Kein Objekt für Verfassungsschutz weiterlesen

Verfassungsbeschwerde gegen Ausweiszwang bei Prepaid-Karten

Der Ausweiszwang bei Prepaid-Mobilfunkkarten gefährdet Whistleblower und Journalisten. Nachdem die, von uns mit Verfassungsbeschwerde angegriffene, Vorratsdatenspeicherung nicht nur jegliche Privatsphäre aushebelt und die Kommunikation zwischen Informanten und Journalisten behindert, schließt das Verbot anonymer Prepaid-Karten den letzten anonymen Zugang von Informanten zu den Medien. Das ist in einer Demokratie nicht akzeptabel.

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„Handlungshilfe“: sta.si 2.0 oder wie es offiziell heißt ver.di

An diesem Wochenende rudert ver.di Vorsitzender Frank Bsirske zurück und erklärt, dass die Bespitzelung von Mitgliedern wegen ihrer politischen Haltung nicht handlungsleitend sei. Das sagt aber nicht aus, dass man es trotzdem für sinnvoll halten könnte. Eine grundsätzliche Ablehnung oder Ächtung solche Gesinnungsspitzelei sieht anders aus.

Da ist es doch besser in den DJV einzutreten. Da wird man auch geächtet und von der Gremienarbeit ausgeschlossen wie bei ver.di, aber beim Bundesverband wird so etwas diskret in Fachausschüssen von Referent*innen erklärt. So hieß es vor einem guten Jahr, dass für AfD-Mitglieder kein Platz im DJV sei. Der DJV Landesverband Berlin-Brandenburg bietet allerdings Journalisten jeder Richtung eine Heimat und ist frei von ideologischen Schranken. „Handlungshilfe“: sta.si 2.0 oder wie es offiziell heißt ver.di weiterlesen

Antiterrorpolitik – Die Bringschuld des Ökonomen

Tim Krieger möchte die Debatte über Antiterrorpolitik verändern. Nach dem Anschlag auf den Weihnachtsmarkt am Berliner Breitscheidplatz im Dezember 2016 hat der Ökonom Tim Krieger „Acht Thesen zu Antiterrorpolitik“ formuliert. Darin beschreibt der Inhaber der Wilfried-Guth-Stiftungsprofessur für Ordnungs- und Wettbewerbspolitik an der Universität Freiburg typische Mechanismen der öffentlichen Reaktion und des politischen Prozesses. Diese führten häufig zu Entscheidungen, die aus wissenschaftlicher Sicht unangemessenen seien. Thomas Goebel hat den Forscher gefragt, warum die meisten Sicherheitsmaßnahmen aus seiner Sicht wenig nützen.

Eine ruhige, souveräne Kommunikation des Staates und eine saubere Aufklärungsarbeit sind bei der Reaktion auf einen terroristischen Anschlag entscheidend, sagt Tim Krieger. Foto: Thomas Kunz

Herr Krieger, warum beschäftigt sich ein Wirtschaftswissenschaftler mit der Frage, wie Politik und Gesellschaft auf Terrorgefahren reagieren sollten?

Tim Krieger: Das erscheint auf den ersten Blick vielleicht nicht naheliegend. Aber die Terrordiskussion hat ökonomische Komponenten, etwa bei der Frage nach Ursachen: Zum Beispiel steht die These im Raum, dass Arbeitslosigkeit, Ungleichheit und Armut zu den Auslösern von Terror gehören – das sind Themen, von denen Ökonominnen und Ökonomen etwas verstehen. Ein zweiter wichtiger Punkt sind Kosten-Nutzen-Analysen von Antiterrormaßnahmen. Dazu kommen methodische Ansätze, etwa aus der Spieltheorie: Wie reagieren Politik, Medien und die Öffentlichkeit auf solche Schocks, und wie verändern sich die Anreize auf allen Seiten? Ist zum Beispiel die Politik gegenüber Terroristinnen und Terroristen immer noch so hart, wie angekündigt, wenn eine Ministerin oder ein Minister entführt wird? Wie reagieren Terroristen, wenn ein Angriffsziel besser geschützt wird? Weichen sie auf andere Ziele aus und wenn ja, auf welche?

Sie behaupten, dass solche Anschläge zu einer übertriebenen Terrorangst führen.

Das ist ein psychologischer Effekt: Menschen können Ereignisse, die sehr selten eintreten, schlecht bewerten. Und wenn es dann noch besonders schreckliche Ereignisse wie Terroranschläge sind, die einen auch emotional aufwühlen, erscheint die Wahrscheinlichkeit dafür größer, als sie wirklich ist.

Weil es keine Routine im Umgang damit gibt, anders als etwa bei Verkehrsunfällen.

Genau. Und die Bilder in den Medien verstärken den Effekt. Bei dem Terroranschlag auf den Weihnachtsmarkt in Berlin kam ein Teil der Wirkung daher, dass viele Menschen vorher selbst auf Weihnachtsmärkten gewesen waren.

Auf solche stark wirkenden Bilder und die daraus entstehende Verunsicherung haben die Terroristen es ja gerade abgesehen.

Ja, sie nutzen diese menschliche Reaktionsweise strategisch aus. Sie wollen erreichen, dass man sich überall unsicher fühlt.

Was sind die Folgen?

Das Unsicherheitsgefühl kann den Wirtschaftskreislauf lähmen. Besonders wirkt es aber auf das politische System zurück – weil die Nachfrage nach Sicherheit steigt. Untersuchungen zeigen, dass die Wiederwahlwahrscheinlichkeit von Regierungen nach einem Terroranschlag bedeutend sinkt. Die Politik versucht deshalb häufig, Stärke zu zeigen und mit plakativen Sicherheitsmaßnahmen zu reagieren.

Quelle: Heiko Barth/Fotolia

Was kritisieren Sie daran?

Die Maßnahmen sind oft vor allem teuer und bringen letztlich wenig: Natürlich kann man überall jemanden hinstellen, der aufpasst – aber wenn man die Leute wieder wegnimmt, ist auch die Sicherheit wieder weg. Das ist nicht nachhaltig.

Aber muss die Politik nicht auch auf diffuse Ängste eingehen? Auch ein fiktives Gefühl der Bedrohung kann die Lebensqualität einschränken.

Natürlich hat der Staat eine Schutzfunktion für seine Bürgerinnen und Bürger, die er erfüllen muss; dafür ist er da. Die Frage ist nur, wie: Die Leute beruhigt es, wenn sie Polizistinnen und Polizisten sehen, gleichzeitig ist das wenig effektiv. Andererseits weiß man, dass präventive Maßnahmen relativ gut wirken – aber die brauchen lange Zeit. Das ist in der Regel nicht das, was nach einem Anschlag verlangt wird.

Was halten Sie für sinnvoll?

Ich denke, entscheidend ist in jedem Fall eine ruhige, souveräne Kommunikation des Staates und eine saubere Aufklärungsarbeit. So wird den Bürgern vermittelt, dass der Staat die Situation grundsätzlich im Griff hat, auch wenn es trotzdem immer das Risiko eines Anschlags gibt. Damit können die Menschen letztlich besser umgehen, als wenn der Staat als systematisch überfordert erscheint, wie wir es gerade in der Diskussion um das erkennbare Versagen von Behörden sehen.

Trotzdem sagen Sie, wirklich nachhaltig bekämpft werden kann Terrorismus nur, wenn seine Ursachen beseitigt werden.

Vor allem in Belgien und Frankreich gibt es „heimischen“ Terrorismus, der mit Ausgrenzungstendenzen in der Gesellschaft zu tun hat. Und die Gefängnisse dienen als Brutstätten der Radikalisierung. Da kann die Politik etwas tun, wenn sie denn will. Schwieriger ist es, wenn Terroristen von außen ins Land kommen und zum Beispiel aus strategischen Gründen ihre Kämpfe aus Syrien in die westlichen Gesellschaften hineinverlagern. Da eine Befriedung des Syrienkonflikts nicht absehbar ist, hilft hier momentan wohl nur Polizei- und Geheimdienstarbeit. Aber auch der „Islamische Staat“ bekommt letztlich ein Problem, wenn es bei uns weniger frustrierte und radikalisierbare Leute gibt, die Terroristen werden wollen.

Welche Chancen haben denn abwägende Stimmen, gehört zu werden, wenn jetzt im Bundestagswahlkampf die emotional aufgeladenen Themen „Terrorgefahr“ und „Einwanderung“ zusammenkommen?

Das wird schwierig – wobei das Thema momentan noch nicht ganz so hochkocht, weil Medien und Gesellschaft sich intensiv mit Herrn Trump auseinandersetzen, sonst sähe die Diskussion vermutlich noch ganz anders aus. Aber Herbert Giersch, der legendäre Präsident des Instituts für Weltwirtschaft, hat immer gesagt: Es gibt eine Bringschuld der Ökonomen. Wir müssen etwas liefern, das der Bevölkerung hilft. Deshalb sollten wir Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler wenigstens unsere Argumente in die Diskussion einbringen.

Tim Kriegers „Acht Thesen“

Autor: Thomas Goebel
Wir danken der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg für die Nachdruckrechte. Zuerst erschienen im Online Magazin der Uni

EuGH bestätigt: Anlasslose Vorratsdatenspeicherung ist verfassungswidrig

EuGH

Der EuGH bestätigt mit seiner Auffassung, dass anlasslose Vorratsdatenspeicherung mit der Verknüpfung von Verkehrs- und Standortdaten tief in die Grundrechte eingreift und verfassungswidrig sei. Das hat auch Auswirkungen auf unser Verfahren als führender Kläger gegen die Vorratsdatenspeicherung in Deutschland beim BVerfG und verbessert die Erfolgsaussichten erheblich.

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Deutscher Journalisten-Verband LV Berlin-Brandenburg e.V.